DIFESA

Gruppo VIII: Presidente Michel Barnier

Mandato e situazione fino ad aprile 2003.

Il gruppo è presieduto da M. Barnier e prevede un mandato articolato sostanzialmente in sei punti:

• Il richiamo all’art.17 TUE quale base giuridica della Difesa europea e la possibile introduzione di una clausola di difesa collettiva
• Il rispetto degli impegni da parte degli Stati in materia di capacità militare
• La gestione della crisi e forme di cooperazione più avanzata a riguardo
• Miglioramento dell’efficienza nell’attuazione di una decisione
• Il coordinamento della pianificazione di elementi militari e civili
• La cooperazione nell’ambito degli armamenti

Le tematiche che il gruppo ha dovuto affrontare sono estremamente “sensibili” da un punto di vista politico ed è emerso come all’interno del gruppo non si sia riusciti spesso a raggiungere un accordo. Alcune issues hanno posto interrogativi di ampia portata che hanno dato modo ai membri del gruppo di esprimere posizioni contrastanti, al limite inconciliabili.
L’alternativa tra cooperazione rafforzata o Unione europea della difesa ha delineato prospettive differenti, anche condivisibili, ma pur sempre non unitarie.
Dini, membro italiano del gruppo, sottolinea in un suo documento come la cooperazione rafforzata sia la strada che l’Europa deve intraprendere e che “può” intraprendere.
Analizzando i vari documenti proposti, oltre a buone analisi sull’ampliamento dei compiti di Petersberg e sulla nascita di un’Agenzia degli armamenti, si delinea una posizione molto prudente – che comunque lascia spazio ad un ulteriore approfondimento in avvenire- nell’avviare riforme in questo ambito così conflittuale.
Non molti hanno invece posto l’attenzione sull’importanza del coordinamento del servizio diplomatico e nessuno tra i membri del Gruppo ha parlato, se non vagamente, di assegnare un più ampio potere al Parlamento europeo.

Le prospettive non sembrano essere molto felici in questo momento storico; recente è infatti l’opinione di Dehaene, il quale sottolinea come sia meglio procedere gradualmente, presumibilmente attraverso due fasi:

• La prima è volta a preparare gli Stati ad una maggiore convergenza nella loro visione sugli affari esterni, il che comporta un servizio relazioni esterne per coordinare la Commissione e il Consiglio in questa materia. Tale servizio andrebbe presieduto dal rappresentante per le relazioni esterne.
• Successivamente, il ruolo del rappresentante va incrementato e questi darebbe forma alla politica estera e di sicurezza comune.

Nonostante quindi la Convenzione non giunga probabilmente ad un approfondimento incisivo dell’integrazione europea, la nuova Costituzione delineerebbe le basi per il futuro.
Secondo le ultime dichiarazione di Valery Giscard d’Estaing, la maggioranza qualificata potrà essere usata largamente solo tra 5 o 10 anni e si ritiene che si possa ricorrere allo stesso approccio usato in un’altra area sensibile quale la Giustizia e Affari interni.
Alcune proposte giungeranno dal summit tra Francia, Germania, Belgio e Lussemburgo che tra un mese discuterà di un’Unione europea di difesa, la quale dovrebbe fondarsi su una clausola di mutua difesa simile all’articolo 5 dell’accordo istitutivo della Nato.
Non essendoci molte speranze di assistere ad una comunitarizzazione della materia, una cooperazione tra stati che lasci comunque aperta la possibilità di una futura inclusione della materia tra le competenze della comunità ci pare l’unica soluzione apprezzabile in questo momento storico.

Commento al lavoro del gruppo

Il gruppo ha elaborato una relazione finale all’interno della quale emerge tutta la complessità di un tema così controverso che costituisce il gradino ultimo del processo di integrazione. Abbiamo apprezzato la definizione ampia del concetto di sicurezza che ci colloca appieno in un sistema delle relazioni internazionali in cui la prevenzione dei conflitti, il disarmo, il multilateralismo costituiscono la chiave per la pace e la sicurezza internazionale.
Il gruppo procede poi con un’analisi degli importanti risultati raggiunti fino ad oggi in questa materia, gli sviluppi istituzionali, le procedure di gestione della crisi, le capacità militari e la proficua collaborazione con le Nazioni Unite, senza escludere peraltro gli impegni che gli Stati si sono assunti con la Nato.
Le diversità di status tra gli Stati membri sono difficili da superare: riguardano l’appartenenza o meno alla Nato, all’UEO, le difformità nell’industria degli armamenti, nella percentuale del PIL destinata alla difesa, nella capacità di schierare forze. Inoltre, esistono già delle forme di cooperazione tra Stati membri sugli armamenti (nell’ambito UEO o Nato, purché non pregiudichino i principi dell’Unione ai sensi dell’art.17 TUE).
La Politica estera e di sicurezza comune era nata in un contesto storico ben diverso da quello attuale in cui nuove minacce, quali quelle del terrorismo, richiedono un impegno fortissimo per l’Unione che deve disporre delle capacità adeguate, aumentare l’efficienza nella spesa, operare più efficacemente.
Le proposte del gruppo sono numerose, spesso non portano a dei passi in avanti decisivi, ma siamo consapevoli che una lesione troppo forte della sovranità degli stati impedirebbe di approvare il testo della Costituzione europea alla conferenza intergovernativa.
È interessante la proposta del completamento dei compiti di Petersberg (disarmo, lotta contro il terrorismo, stabilizzazione dopo un conflitto,..), meno efficace la controversa questione sull’Alto rappresentante per la politica e di sicurezza comune.
Si sono poi proposte delle alternative in materia di cooperazione rafforzata o unione europea della difesa, nonché sulla “clausola di solidarietà”; comuni invece le posizioni sull’esigenza di un’Agenzia degli armamenti europea.
Carente è dal nostro punto di vista il ruolo attribuito al Parlamento europeo (è solo informato e presenta risoluzioni).
La proposta del gruppo Azione esterna (strettamente legata al gruppo Difesa), prevedeva l’uso della maggioranza qualificata ogniqualvolta fosse possibile, oltre che l’inclusione di alcuni strumenti di maggiore flessibilità quali l’astensione costruttiva. Inequivocabile è il fatto che questo dovrà costituire il punto d’arrivo di un processo che però si sta dimostrando arduo da intraprendere.

Proposte della cellula sulla base dell’articolato del Gruppo Difesa

PRIMA DELLA PROPOSTA DEL PRAESIDIUM DEL 23 APRILE 2003
I punti sui quali riteniamo opportuno puntare l’attenzione sono :

• La cooperazione rafforzata o un’unione europea di difesa: la prima potrebbe essere di volta in volta applicata a situazioni quali l’invio di forze multinazionali dotate di capacità di comando integrato, gli armamenti, … Questo però implica una modifica delle procedure previste per la cooperazione rafforzata, innanzitutto garantire un processo decisionale rapido.
L’Unione europea di sicurezza e di difesa delineata recentemente dal generale Morillon consentirebbe di impegnare fortemente gli Stati prevedendo un budget comune per la difesa, una clausola di solidarietà, un’unità di protezione civile, un ampliamento dei compiti di Petersberg. Dati gli aspetti positivi di entrambe le prospettive, riteniamo che tale decisione debba rimanere in capo agli Stati, fornendo però tutti gli strumenti opportuni affinché non siano esclusi Stati “deboli” da un punto di vista strategico- militare e non siano fissati parametri troppo rigidi che questi stessi membri non potrebbero soddisfare.
• L’istituzione di un college militare europeo, così come il rispetto di comuni tecniche di addestramento, consente di fornire una valida preparazione per le operazioni militari e civili e di divenire fattore di coesione e di sviluppo di una cultura europeista.
• Questo college dovrebbe avere anche il compito di formare un corpo di volontari per lo svolgimento di operazioni umanitarie nel mondo: si tratterebbe di personale altamente preparato, dotato di valido supporto tecnico e logistico e indipendente.
• Anche un’Accademia diplomatica europea costituisce un ottimo fattore propulsore di integrazione; dato che la formazione nazionale potrebbe in questo caso non essere sufficiente, il superamento delle barriere nazionali richiede anche personale capace di rispondere adeguatamente alle sfide.
Il servizio diplomatico è quindi l’altro fattore da sviluppare: le ambasciate nazionali, pur continuando ad esistere, devono saper convivere con il corpo diplomatico europeo; sarà quindi opportuno coordinarne l’attività definendo i rispettivi ambiti di competenza. È un primo passo per un’Europa che parli ad una sola voce.
• Rafforzare il ruolo del Parlamento europeo è l’elemento centrale per una progressiva comunitarizzazione di questa politica; non è sufficiente che il Parlamento europeo sia sentito, ma nel trattato vanno enumerate ulteriori competenze in materie quali azioni comuni per l’invio del corpo di volontari. Sicuramente un aumento dell’uso del voto a maggioranza qualificata all’interno del Consiglio manifesterebbe la volontà degli Stati membri di limitare una propria prerogativa sovrana, ma siamo anche consapevoli che, come per ogni evoluzione, richiede tempo e gradualità.

Condividiamo la posizione assunta in questi giorni da Valery Giscard d’Estaing e molti esperti, sottolineando però l’esigenza di aumentare i poteri del Parlamento europeo.

Le proposte del Praesidium e emendamenti

IL PRIMO ARTICOLO PROPOSTO
L’Art 14 della bozza di trattato costituzionale si riferisce alla politica estera e di sicurezza comune: la sua formulazione risulterebbe la seguente: “ Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza comune in uno spirito di lealtà e solidarietà reciproca. Essi si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione o tale da nuocere alla sua efficacia”.
Le proposte di emendamento a questo articolo vertono tutte su un unico obiettivo: quello di inserire un riferimento alla difesa europea. Quella più interessante e che condividiamo è l’inserimento delle proposizione: “…includendo la progressiva definizione di una comune politica di difesa”.
È un’espressione vaga, anche se denota un futuro impegno da parte degli Stati membri, come peraltro già figurava nell’art.17 TUE.
Potrebbe essere formulata in modo più preciso: “..Includendo la progressiva definizione di una comune politica di difesa, alla quale lavoreranno tutte le istituzioni comunitarie con l’aiuto degli Stati membri (…)”.
Alcuni inoltre ritengono opportuno l’inserimento di un secondo paragrafo, il quale sarebbe necessario per giungere all’Europa ad una sola voce: “Quando l’Unione esercita le sue competenze nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, ciò escluderà l’azione esterna individuale degli Stati membri dove tale azione si configuri contraria agli interessi dell’Unione o è stata elaborata dal Consiglio”.
Questo permetterebbe una limitazione della sovranità nazionale e un effettivo progresso nell’approfondimento dell’integrazione.

LA PROPOSTA DEL PRAESIDIUM DEL 23 APRILE 2003
Il 23 aprile 2003, il Praesidium ha presentato un articolato relativo al Titolo V del Trattato istituzionale:
La parte I contiene l’art. 30 sulla politica estera e di difesa comune, che mostra strumenti e procedure per l’attuazione della politica estera e di difesa comune. Negli 8 paragrafi di cui si compone, l’articolo

• illustra come la Politica di difesa rientri nella Pesc (come all’art.17 TUE);
• fa riferimento alle “missioni” per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale (compiti di Petersberg in primo luogo);
• rimette al Consiglio europeo la definizione di una politica di difesa comune agendo all’unanimità.

Interessante è il riferimento alle Nazioni Unite come punto di sostegno del sistema europeo.
Si citano inoltre altri aspetti che vengono ripresi nella seconda parte, l’Agenzia degli Armamenti, la procedura per l’invio di missioni, la cooperazione più stretta tra alcuni paesi che si sentono più pronti all’approfondimento della cooperazione.

La cellula rileva:

1. la procedura di invio delle missioni: Paragrafo 4, “Il Consiglio delibera all’unanimità su proposta del ministro degli affari esteri o di uno stato membro”.
L’unanimità rischia di bloccare il processo in un’Europa a 27; pertanto si potrebbe inserire in questa parte il riferimento all’astensione costruttiva o il ricorso a una maggioranza qualificata (il che denoterebbe un significativo approfondimento della cooperazione).
2. “Il ministro degli Affari esteri può proporre, eventualmente congiuntamente con la Commissione, il ricorso a mezzi nazionali o a strumenti dell’Unione”.
La proposta dovrebbe essere sempre congiuntamente con la Commissione, salvo questioni di particolare urgenza che richiedono un intervento tempestivo ma che vanno elencate tassativamente nel trattato istitutivo.

La parte II contiene numerosi articoli dei quali mi pare opportuno sottolineare:

1. L’art.13: Il Parlamento europeo è consultato e le sue opinioni sono ”debitamente prese in considerazione”, può rivolgere interrogazioni e raccomandazioni al Consiglio e al ministro degli affari esteri.

Proposte
Il Parlamento europeo continua pertanto ad essere escluso dalla maggior parte delle decisioni; realisticamente, evitando quindi di attribuire la difesa al Parlamento europeo (sarebbe democratico ma attualmente irrealizzabile), ritengo che si possano specificare puntualmente le funzioni di questo organo, rappresentante di tutti i cittadini dell’Unione.
Il Parlamento allora:

• darà parere conforme su alcuni atti del Consiglio, eventualmente in una prima fase solo su quelli che implicano la gestione della crisi con mezzi civili;
• eleggerà una parte dei membri del Comitato politico e di sicurezza;
• istituirà commissioni che collaborino con il Rappresentante per la politica estera e di sicurezza, in vista ad esempio della nascita di un’Agenzia europea per gli armamenti.

2. L’art.15 riguarda le missioni diplomatiche e consolari. Il testo riprende in gran parte l’art.20 TUE con una rilevante specificazione: si parla di “delegazioni dell’Unione”.

Proposte
Ritengo opportuno inoltre - dove la Costituzione affermi in modo inequivocabile l’esigenza di promuovere e sviluppare una cultura europea, - inserire un riferimento alla formazione di coloro che nel futuro rappresenteranno l’Europa, quale diritto del singolo e interesse per l’Unione.

3. L’art. 17, riguardante le missioni che possono essere compiute con mezzi militari e civili: l’elencazione è puntuale e molto estesa. Al paragrafo 2 si parla della delibera all’unanimità del Consiglio e della gestione delle operazioni da parte del ministro degli affari esteri in stretto contatto con il Comitato politico e di sicurezza.

Proposte
La delibera all’unanimità deve essere temperata attraverso il riferimento alla possibilità di astensione costruttiva ovvero tramite il voto a maggioranza qualificata.
Il Ministro degli Affari esteri dovrebbe essere sottoposto anche e soprattutto al controllo della Commissione che potrà valutarne e censurarne l’operato; questi passaggi possono essere anche graduali, prevedendo che gli Stati giungano a questo risultato entro un periodo massimo (ad esempio di 5 anni).

4. L’art.18 prevede di affidare alcune operazioni ad un gruppo di stati membri ( quelli che si sono resi disponibili) su delibera all’unanimità del Consiglio .
Questo articolo è importante e, anche se sarebbe auspicabile il non ricorrere all’unanimità, pare comunque rappresenti la soluzione ottimale per il miglior esercizio possibile dei compiti. Certo, si pone il rischio che alcuni paesi, pur desiderosi di partecipare ad una missione, non abbiano le risorse interne sufficienti, ma ciò può essere risolto nel momento in cui si preveda che questi paesi possano avvalersi delle risorse della Comunità per la loro realizzazione.
Anche questo peraltro è un passaggio estremamente graduale.

5. L’art.20 prevede una cooperazione strutturata tra paesi che desiderino prendersi impegni più vincolanti. È la soluzione che il Praesidium ha privilegiato al posto di un’unione europea di difesa.

Proposta
Il paragrafo 2 - dove si prevede che “Il Consiglio ristretto della cooperazione strutturata delibera su richiesta dello Stato membro in questione” - andrebbe modificato sempre per garantire un’effettiva partecipazione di tutti gli Stati membri ed evitare che solo gli Stati più potenti vi partecipino, esercitando una sorta di “diritto di ammissione”. Si potrebbe formulare: “il Consiglio ristretto accoglie la richiesta dello Stato membro, qualora sia verificata la presenza dei requisiti preventivamente e puntualmente richiesti dalla cooperazione medesima”.

6. L’art.21 prevede una cooperazione più stretta in materia di difesa reciproca, dove si è cercato di replicare l’impegno sottoscritto con l’Unione dell’Europa occidentale e di permettere l’estensione a tutti i membri dell’Unione. Importante il richiamo all’art.51 della Carta delle Nazioni Unite come previsto dall’art.30 paragrafo 7 e ripreso nell’art.21 paragrafo7 dove è previsto l’obbligo di informazione al Consiglio di Sicurezza.

7. La clausola di solidarietà all’art. X parte prima della Costituzione, che prevede il ricorso a mezzi militari nazionali e dell’Unione. La clausola comporta una mobilitazione immediata nel caso di minaccia terroristica, minaccia alle strutture democratiche mentre è stata esclusa per le calamità naturali o provocate dall’uomo.

Le proposte della cellula

Art.30 parte I titolo V:
Riferimento all’astensione costruttiva o voto a maggioranza qualificata;
Ogni proposta parte sempre dalla Commissione salvo casi di urgenza (espressamente stabiliti).

Art.13 parte II titolo V:
Parere conforme ad alcuni atti del Consiglio (in materia di gestione della crisi con mezzi civili);
Elezione di una quota di membri del Comitato politico e di sicurezza;
Istituzione di commissioni e gruppi di lavoro in materia di difesa;

Art.15
Riferimento alla formazione “europeista” del personale comunitario;

Art.17
Delibera a maggioranza qualificata o previsione dell’astensione costruttiva;
Controllo della Commissione sul Ministro degli Affari Esteri;

Art.20
“Il Consiglio ristretto accoglie la richiesta dello Stato membro qualora sia verificata la conformità ai requisiti preventivamente e puntualmente richiesti dalla cooperazione medesima.

In sintesi

Proposte del gruppo
- Completamento dei compiti di Petersberg;
- Uso della maggioranza qualificata ogniqualvolta sia possibile;
- Istituzione di un college militare europeo;

Proposte della cellula
- Rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo;
- Sviluppo di un servizio diplomatico europeo;

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Youth 2002: il trattato costituzionale preveda anche una clausola di esclusione (opting-out) per gli stati membri che non volessero immediatamente aderire alla politica di difesa comune;
- Movimento Federalista Europeo: nella bozza di trattato costituzionale redatta dal Praesidium “il diritto alla pace”, caro ai padri fondatori dell’Europa, è stato totalmente ignorato. Nel secondo articolo va riconosciuto l’impegno dell’Unione ad affidare ad una ONU riformata su basi democratiche, a parità di condizioni con gli altri stati, tutti i poteri necessari, compresi quelli di natura militare, per assicurare la pace nel mondo.